פסק-דין בתיק עת"מ 23889-12-09

העותר מבקש להצהיר על בטלותם, או להורות על ביטולם, של התנאים שבהם התנתה המשיבה 1 (" הוועדה המחוזית") את החלטתה מיום 14.10.09, שלפיה היא אישרה, בתנאים, את תכנית מתאר ש/903/א (בהתאמה, " החלטת הוועדה המחוזית", " התכנית המבטלת"). עוד מבקש העותר כי התכנית המבטלת תאושר כפי שהיא.

כסעד חלופי מבקש העותר הצהרה, שלפיה הסכמתו לקידום תכנית המתאר ש/מק/903 (" התכנית") בטלה מעיקרה וכן בטלה החלטת הוועדה המחוזית, וכי בהתאם לכך יש להחזיר את התכנית המבטלת לדיון במשיבה 3 (" הוועדה המקומית"), וכן להורות על מתן תוקף לתכנית המבטלת. סעד נוסף שמבקש העותר, לחלופי חלופין, הוא הצהרה על בטלותה של התכנית.

רקע

העותר הוא בעל רוב הזכויות בשתי חלקות קרקע, הידועות כחלקה 297 (בעבר 214) ו-298 (בעבר 215) בגוש 11321 (" החלקות"). עד שנת 1999 היה העותר גם בעל זכויות בחלקה 299 (בעבר 216), בגוש 11321, הצמודה לחלקה 298. בשנת 1999 מכר העותר את מחצית הזכויות בחלקה 299  לה"ה יעקב ממן (" ממן") ולירדנה ממן. באותה עת חלו על החלקות, כמו גם על חלקה 299, תכניות המתאר כדלקמן: ש/11 - תכנית מתאר זכרון יעקב; ש/155/ב - תכנית פיתוח שטחים לבניית מגורים ו-ש/300 - שינוי לתכנית מתאר זכרון יעקב. על פי תכניות אלה ניתן היה לבנות יחידת מגורים אחת על כל אחת מן החלקות, בהתאם לאחוזי בנייה  ולשאר ההוראות שפורטו בתכניות.

קודם שהועברו הזכויות בחלקה 299 לה"ה ממן, ייפה העותר את כוחו של ממן על מנת שזה יוכל לקדם את הליכי התכנון (ובכללם גם היתרי בנייה) בכל הנוגע לחלקה 299. בייפוי הכוח נאמר:" אני הח"מ, משה קפלן ת.ז 0962354 מרחוב יפה נוף 11 זכרון יעקב נותן בזה יפוי כח למר יעקב ממן בעל ת.ז 06058093-3 מרחוב הגדוד 6 פרדס חנה לטפל בשמי ובמקומי בכל הקשור לתכנון החלקה שבנדון (חלקה 299  בגוש 11321, א"ק) , הגשת תוכניות לוועדה וחתימה על כל מסמך הקשור לשינוי ת.ב.ע, בקשות לקבלת היתר בניה או כל  מסמך אחר בקשר לבניה על מחצית החלקה הנ"ל".

טענתו העיקרית של העותר היא, שממן הגיש את התכנית לאישורה של הוועדה המקומית כשזו מתייחסת גם לחלקה 298, שהיא בבעלותו של העותר ואשר לגביה לא חל ייפוי הכוח. הוועדה המקומית אישרה את התכנית בתאריך 16.4.00, ועל פיה הוספה יחידת דיור אחת לכל מגרש, כך שבכל חלקה ניתן להקים שתי יחידות. בעקבות אישורה של התכנית, נדרש העותר לשלם היטלי השבחה בסכומים ניכרים.

הליכי התכנון לאחר שאושרה התכנית

ביום 14.11.00 נחתם הסכם בין העותר לבין הוועדה המקומית, שלפיו נשמרה לעותר הזכות להגיש תכנית מתאר שתבטל את התכנית (" ההסכם"). ביום 18.10.06 הגיש העותר לוועדה המקומית את התכנית המבטלת, אשר תכליתה הייתה לבטל את תחולת התכנית על חלקה 298 ולהשיב את המצב לקדמותו, כפי שהיה קודם לאישור התכנית. ביום 4.12.06 דנה הוועדה המקומית בתכנית המבטלת והחליטה לדחותה (" ההחלטה הראשונה"). על ההחלטה הראשונה הגיש העותר ערר למשיבה 4 (" ועדת הערר") (ערר מס' 008/07) אשר החליטה ביום 14.6.07, בהסכמת הוועדה המקומית, שהדיון יוחזר לאותה ועדה על מנת שתדון בו בהתאם לסעיף 133 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (" חוק התכנון"). ביום 30.7.07 קיימה הוועדה המקומית דיון בתכנית המבטלת והחליטה, בין השאר, להשהות את הדיון בה עד שיתוקנו המסמכים הנוגעים לה (על פי הנחיות שניתנו בגוף ההחלטה) ובכפוף לשמיעת טענותיו של  ממן, שכאמור יזם את התכנית.

העותר תיקן את הדרוש תיקון והגיש את התכנית המבטלת לוועדה המקומית, אשר בישיבתה 644 מיום 7.1.08 החליטה לדחותה. בין שאר הנימוקים שנימקה הוועדה המקומית, נאמר שהתכנית המבטלת מביאה להפחתת מספר יחידות הדיור במגרש בודד, שהוא עניין שאינו כלול בסעיף 62א(א) לחוק התכנון ולכן איננו בסמכות הוועדה המקומית; הוועדה לא השתכנעה בצורך ובנחיצות התכנית המבטלת, אשר גם נוגדת מדיניות עיבוי וציפוף הנקוטה על ידי מוסדות תכנון ומקבלת ביטוי בתכנית מתאר ארצית 35 ותכנית מתאר מחוזית 6.

גם על החלטה זו הוגש ערר לוועדת הערר (ערר מס' 27/08), וביום 29.6.08 החליטה ועדת הערר, ברוב דעות, כי מדובר בתכנית שהיא בסמכות הוועדה המקומית, ועל האחרונה להפקיד את התכנית המבטלת ולנקוט בהליכים להפקדתה בהתאם לסעיף 133 לחוק התכנון. בהתאם להחלטה זו פעל העותר בתיאום עם הוועדה המקומית, וביום 24.3.09 פורסם דבר הפקדתה של התכנית המבטלת ולא הוגשו התנגדויות לה. יחד עם זאת, ביום 18.5.09 החליטה הוועדה המקומית שהתכנית המבטלת דורשת את אישור שר הפנים לפי סעיף 109 לחוק התכנון, וזאת מפני שהיא סברה שהקטנת ציפוף אינו מן העניינים המנויים בסעיף 62א(א) לחוק התכנון, המקנה לה סמכות דיון בתכניות מסוימות, וכי סעיף 133 לחוק התכנון אינו מקור סמכות עצמאי לפעולת הוועדה המקומית. לכן, דחתה הוועדה המקומית את הדיון באישור התכנית המבוטלת " עד לקבלת עמדת היזם לעמדת השר ולשכת התכנון המחוזית".

בעקבות כך, התקיימה ביום 16.7.09 פגישה שבה השתתפו בא כוחו של העותר, היועץ המשפטי של הוועדה המחוזית, וכן נציגת הוועדה המחוזית בוועדה המקומית. בפגישה זו ביקש בא כוח העותר כי הוועדה המחוזית תשוב ותשקול את האפשרות לתת תוקף לתכנית המבטלת, על מנת לתקן את הפגיעה שנגרמה לעותר. הוועדה המחוזית שקלה בדבר, וביום 30.7.09 השיבה כי עמדתה נותרה בעינה וכי אישור התכנית המבטלת הוא עניין שבסמכות הוועדה המקומית. עוד ציינה הוועדה המחוזית כי לאור הנסיבות המיוחדות היא לא תתנגד לתכנית המבטלת, ותיתן את ההחלטה הסופית לכשזו תוגש.

הוועדה המחוזית קיימה דיון בתכנית המבטלת, וביום 14.10.09 החליטה לאשרה בכפוף להתקיימותם של שלושה תנאים: מיקום המבנה יהיה בחלק העליון של המגרש; על התכנית המבטלת יחולו הוראות תכנית מתאר ש/מק/ 1121א; החיוב בהיטל השבחה יבוטל והעותר יוותר על תביעה לפי סעיף 197 לחוק. ביטולם של תנאים אלה הוא, כאמור, הסעד העיקרי המבוקש בעתירה.

טענות העותר

העותר טוען כי החלטת הוועדה המקומית מיום 7.1.08 היא בלתי סבירה, וזאת בשל הנימוקים הבאים: התכנית המבטלת נערכה בתיאום עם נציג הוועדה המקומית, והיא הוגשה כשהיא ערוכה כנדרש בסעיף 133 לחוק התכנון הקובע כי " מוסד תכנון שבסמכותו לאשר תכנית, מוסמך באותה הדרך, לשנותה, לבטלה...", היינו בדרך של הגשת תכנית, ומלשון הסעיף לא עולה דרישה נוספת כגון הגשת בקשה מעבר להגשת תכנית; ביטול התכנית מתייחס רק לחלקה 298 שלגביה היא לא מומשה; גם אם המדובר בתכנית חדשה, הרי שתכנית זו היא בסמכותה של הוועדה המקומית; בשל הטופוגרפיה הבעייתית של חלקה 298, בניית יחידה נוספת כרוכה בעבודות תשתית שעלותן גבוהה למדי; בניגוד לאמור בהחלטה הראשונה, מצב העניינים טרם אישור התכנית היה שעל כל חלקה הותרה לבנייה יחידת דיור אחת; הוועדה המקומית אישרה את התכנית בחוסר סמכות, ללא הסכמת העותר ובניגוד לרצונו.

העותר מוסיף וטוען כי החלטת הוועדה המקומית מיום 18.5.09, שבה דרישה לקבלת אישור השר לתכנית המבטלת, היא חריגה מסמכותו של יו"ר הוועדה המקומית וממילא, מאחר שלא ניתנה החלטה תוך התקופה הקבועה בסעיף 109(ב) לחוק, רואים את התכנית המבטלת המופקדת כמאושרת על ידי השר.

עוד טוען העותר כי האמור במכתב הוועדה המחוזית מיום 30.7.09 (נספח 22 לכתב העתירה) הוא בגדר הבטחה מנהלית, והחלטת הוועדה המחוזית מהווה הפרה של הבטחה זו.

תשובת הוועדה המקומית

הוועדה המקומית טוענת שלאור הוראת סעיף 62א לחוק התכנון, ולאור הפרשנות המצמצמת שניתנה לסמכויות הוועדה המקומית ב עע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ (טרם פורסם, 18.6.08) (" עניין פז"), התכנית המבטלת אינה בסמכותה. כמו כן נטען כי התכנית המבטלת אינה מהווה "שינוי" לתכנית כאמור בסעיף 133 לחוק, וכי היא סותרת את מגמות התכנון ביישוב ובסביבה הקרובה. עוד טוענת הוועדה המקומית לשיהוי ניכר של שש שנים בין המועד שבו נחתם ההסכם עם העותר לבין המועד שבו הוגשה התכנית המבטלת. בנוסף נטען כי על העותר מוטלת החובה לצרף לעתירה זו את יוזם התכנית, ממן, אולם העותר נמנע מלעשות כן.

תשובת המשיבים 1, 2 ו-4 (" המשיבים")